Los limites de la estabilización

AGRADECIMIENTOS xvii
1. INTRODUCCIÓN 1
William Easterly y Luis Calderón
2. LA INFRAESTRUCTURA LATINOAMERICANA
EN UNA ERA DE CRISIS MACROECONÓMICAS 25
César Calderón, William Easterly y Luis Servén
3. EL COSTO EN PRODUCTO DE LA BRECHA
DE INFRAESTRUCTURA EN AMÉRICA LATINA 101
César Calderón y Luis Servén
4. REDUCCIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA Y SOLVENCIA
DEL SECTOR PÚBLICO EN AMÉRICA LATINA 127
César Calderón, William Easterly y Luis Servén
5. EFECTOS MACROECONÓMICOS DE LA PARTICIPACIÓN
DEL SECTOR PRIVADO EN INFRAESTRUCTURA 149
Javier Campos, Antonio Estache, Noelia Martín
y Lourdes Trujillo
6. REGULACIÓN Y PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO
EN INFRAESTRUCTURA 183
Sheoli Pargal
LISTA DE TABLAS
2.1 Contribución de reducción en infraestructura al ajuste fiscal,
promedio 1980-84 versus promedio 1995-98 42
2.2 Regresión de inversión pública en infraestructura/PIB contra
balance primario/PIB 44
2.3 Fecha de reforma en la infraestructura 53
2.4 Correlación entre la inversión pública privada
en infraestructura, por sectores 63
2.5 Regresión de inversión pública en infraestructura/PIB sobre
Inversión privada en infraestructura/PIB 64
2.6 Relación entre acumulación física y gasto de inversión
en infraestructura 68
2.7 Relación entre stock físico y gasto público y privado
en inversión en infraestructura 70
2.8 Participación privada y calidad de la infraestructura 71
2A. 1 Variables del servicio telefónico 77
2A.2 Resumen de cobertura y disponibilidad de los indicadores
de servicio telefónico 77
2A.3 Indicadores de telecomunicaciones: cobertura de series
de tiempo por región 79
2A.4 Variables usadas como sustitutos para energía 79
2A.5 Indicadores de energía: cobertura de series de tiempo
por región 80
2A.6 Indicadores de salubridad y alcantarillado: cobertura
de series de tiempo por región 81
2A.7 Indicadores para carreteras 82
2A.8 Otros indicadores para carreteras 82
2A.9 Indicadores de irrigación 83
2A.10 Irrigación: cobertura de las series de tiempo por región 83
2A. 11 Caminos y ferrocarriles: cobertura de series de tiempo por
región 84
2A.12 Definición de sector público usada en los gráficos
de inversión pública en infraestructura 84
2A.13 Definición del sector transporte 85
2B. 1 Leyes de reforma a la infraestructura
(año de promulgación, por sector) 89
2B.2 Venta o concesión de empresas públicas en el sector
de infraestructura (año de inicio) 89
2B.3 Proyectos de inversión nuevos en los sectores
de infraestructura (año de inicio) 90
3.1 La creciente brecha de infraestructura,
América Latina versus el Este de Asia 102
CONTENIDO xiii
3.2 Correlaciones de la muestra 111
3.3 Función de producción aumentada para infraestructura:
estimaciones alternativas 113
3.4 Estimaciones alternativas GMM 115
3.5 Estimaciones primera-diferencia GMM de especificaciones
alternativas 117
3.6 Elasticidad del producto por trabajador con respecto
del capital por trabajador 119
3.7 La brecha de infraestructura y la brecha de producto:
contribución de varios insumos al cambio en PIB relativo
por trabajador, América Latina versus Este de Asia,
1980-1997 120
3.8 La brecha de infraestructura y la brecha de producto:
contribución del cambio en stocks relativos de
infraestructura al cambio en PIB relativo por trabajador,
Este de Asia versus países selectos de América Latina,
1980-1997 (porcentaje) 122
4.1 Impuestos y crecimiento: análisis de regresión de datos
de panel 137
4.2 Gasto del gobierno y crecimiento: análisis de regresión
de datos de panel 138
4.3 Impacto de una reducción en la inversión en infraestructura
de 1% del PIB sobre el valor de anualidad del valor neto
(% del PIB) 139
4.4 Efectos de equilibrio parcial de cambios en la inversión en
infraestructura en el valor de anualidad del valor neto
público, 1980-84 versus 1995-1998 142
4A.1 Pruebas de raíz unitaria en datos de panel, ingreso
del gobierno, gasto del gobierno y producto real 146
5.1 Principales variables macroeconómicas: niveles
y ordenamiento 157
5.2 Primer año de participación privada en servicios públicos
y transporte 159
5.3 Valor promedio de variables institucionales
entre 1985 y 1998 160
5.4 Efectos de la PPI en el PIB per cápita (Modelo 1) 163
5.5 Efectos de la PPI en el PIB per cápita (Modelo 1) 164
5.6 Efectos de la PPI en la inversión privada (Modelo 1) 167
5.7 Efectos de la PPI en la inversión privada (Modelo 2) 168
5.8 Efectos de la PPI en la inversión privada definida como
inversión doméstica bruta menos inversión privada
(Modelo 1) 170
5.9 Efectos de la PPI en la inversión pública (Modelo 1) 173
5.10 Efectos de la PPI en la inversión pública (Modelo 2) 172
5.11 Efectos de la PPI en gasto público recurrente (Modelo 1) 174
5.12 Efectos de la PPI en el gasto público (Modelo 2) 176
5.13 Resumen de los signos de los efectos promedio
macroeconómicos de la PPI 179
6.1 Fuentes de los datos 193
6.2 Estimación con efectos fijos por país 197
6.3 Estimación con efectos fijos por sector 202
6A. 1 Estadísticas descriptivas 204
6 A.2 Estadísticas descriptivas cuando existe un cuerpo
regulador 204
6 A.3 Matriz de correlación para la totalidad de la muestra 205
6 A.4 Matriz de correlación para variables de regulación 205
6 A.5 Inversión pública y privada antes y después
del establecimiento de la reforma legislativa 205
6 A.6 Aspectos de la estructura regulatorio, por país y por sector 207
LISTA DEFIGURAS
2.1 Desempeño comparativo en stocks de infraestructura 28
2.2 Capacidad de generación de energía por región, 1980-97
(medianas por región) 30
2.3 Capacidad de generación de energía por trabajador
y por país, 1980 y 1997 (megavatios por 1.000) 31
2.4 Comparación de longitud de rutas de transporte 33
2.5 Longitud de carretera por trabajador y por país,
1980 y 1997 (km por 1.000) 35
2.6 Acceso a agua limpia, 1985-93 35
2.7 Calidad de infraestructura y exceso de demanda 35
2.8 Pérdidas de energía por región (medianas por región) 37
2.9 Pérdidas de energía por país, 1980 y 1997
(% de producción de energía) 36
2.10 Comparación de calidad de transporte de superficie 39
2.11 Inversión total en infraestructura para algunos países
latinoamericanos, 1980-98 38
2.12 Inversión en infraestructura para algunos países
latinoamericanos, por sectores, 1980-98 40
2.13 Inversión pública en infraestructura en algunos países
latinoamericanos, 1980-98 43
2.14 Inversión pública en infraestructura y no-infraestructura
por país 47
2.15 Inversión pública en infraestructura por sector y por país 49
2.16 Inversión privada en infraestructura en algunos países
latinoamericanos, 1980-98 53
2.17 Inversión privada en infraestructura y no-infraestructura
por país 54
2.18 Inversión privada en infraestructura por sector y por país 57
2.19 Inversión privada per cápita cerca de la fecha de reforma
en algunos países, por sector 61
2.20 Calidad de la infraestructura y participación privada
en inversión en infraestructura 72
3.1 Acumulación de infraestructura y crecimiento 1960-97 103
6.1 Participación promedio anual de la inversión privada en la
inversión total en infraestructura en algunos países
latinoamericanos por sector 186
6.2 Inversión promedio anual en infraestructura en algunos
países latinoamericanos por sector

SUPONGAMOS QUE UN FORMULADOR de políticas proveniente de un país en
desarrollo propusiera el siguiente programa de ajuste al Fondo Monetario Internacional (FMI) y al Banco Mundial: su gobierno repagaría la
deuda pública externa, que tiene una tasa de interés del 9% anual, sustituyéndola con deuda de otra fuente a una tasa de interés del 20% anual.
La propuesta sería rápidamente descartada por las Instituciones Financieras Internacionales (IFI), quizá con comentarios poco halagadores
acerca del desconocimiento por parte del formulador de políticas sobre
las leyes básicas de la economía.
Sin embargo este tipo de programa de ajuste describe una parte del
paquete de muchos programas de estabilización macroeconómica en
América Latina durante las dos últimas décadas, frecuentemente apoya- dos por el FMI o el Banco Mundial. En vez de "deuda de otra fuente"
tenemos recortes del gasto en mantenimiento y construcción de la infraestructura en el sector público, estimado casi universalmente como po- seedor de altas tasas de retorno. El Banco Mundial (1994, p. 17) calcula
tasas de retorno a la inversión en infraestructura durante 1983-1992
que van desde 19% (telecomunicaciones) a 29% (autopistas). Gyamfi, Gutiérrez y Yepes (1992) estimaron tasas económicas de retorno de más
del 70% en la operación y mantenimiento de carreteras en América Latina. El Banco Mundial (1992, p. 57) estimó una tasa de retorno de
117% para la operación (excluyendo salarios) y mantenimiento de irrigación en Indonesia a mediados de la década de 1980.
Recortar el gasto en un proyecto con una tasa de retorno alta es
económicamente equivalente a pedir prestado a esa misma tasa de interés alta -ambos liberan recursos hoy a cambio de recursos perdidos mañana. Muchos gobiernos de América Latina recortaron gasto en infraestructura durante la era de la reforma macroeconómica -un ítem en el programa de ajuste que hizo retroceder dicho ajuste en vez de hacerlo
avanzar.
Es cierto que los países latinoamericanos necesitaban el ajuste. La
crisis de la deuda externa latinoamericana comenzó el 18 de agosto de
1982 cuando el Ministro de Finanzas de México, Jesús Silva Herzog,
anunció que su país no podía continuar honrando el servicio de su deuda externa con bancos comerciales internacionales. Rápidamente se hizo
aparente a todos que la mayoría de los paises latinoamericanos tenían
deuda excesiva y necesitaban un ajuste severo para alcanzar niveles manejables de deuda. Debido a que el excesivo endeudamiento se originó
principalmente por déficit fiscales persistentes, el ajuste fiscal se convirtio
en una tarea ineludible'.
Cuando el ajuste fiscal fue insuficiente, lo que había sido una crisis de
deuda externa se convirtió en una crisis de alta inflación debido a que
los gobiernos recurrieron a imprimir moneda para financiar sus déficit
en la ausencia de préstamos extranjeros. Países como Argentina, Brasil y
Perú experimentaron episodios extremos de inflación en los años de la
década de 1980 y de comienzos de 1990 y debieron acometer ajustes
fiscales severos para controlar la inflación. En esas y otras economías
latinoamericanas, colocar las finanzas públicas en un rumbo sostenible
fue un paso esencial para restaurar la estabilidad macroeconómica.
Al mismo tiempo, en las últimas dos décadas a lo largo de América
Latina hubo un bien recibido desplazamiento en la ideología, lejos del
paradigma vigente durante las décadas de 1960 y 1970 de desarrollo
hacia adentro y dirigido por el Estado, hacia una mayor confianza en los
mercados, el libre comercio y el sector privado. Un creciente desencanto
con la intervención gubernamental extensiva en la economía -que iba
desde el control de precios y tasas de interés a la participación directa
del Estado en la producción de numerosos bienes y servicios- abrió la
vía para un nuevo modelo de desarrollo en el cual las fuerzas del mercado desempeñaban el papel líder en la asignación de recursos. El Estado
se retiró de la mayoría de actividades de producción en favor del sector
privado en un cambio radical de paradigma dirigido a aumentar la eficiencia económica y el crecimiento a largo plazo.
No hay duda de que el ajuste fiscal era necesario y que el modelo
latinoamericano dirigido por el Estado se había agotado. Lo que es cuestionable es el grado en el cual el peso del ajuste recayó sobre el gasto en
infraestructura pública. Esto no es de ningún modo un descubrimiento
nuevo; análisis anteriores ya habían documentado el hecho de que en
1 Ver, por ejemplo, Edwards (1995), para un recuento comprensivo del ajuste
macroeconómico en América Latina durante la década de 1980 y comienzos de los países en desarrollo el gasto en infraestructura frecuentemente sufre
una compresión desproporcionada en tiempos de austeridad fiscal2. Este
libro presenta evidencia para probar sin ambigüedades que la experien- cia de América Latina, en la década de 1980 y 1990, se conformó al
mismo patrón.
La compresión del gasto en infraestructura es principalmente una
consecuencia del uso miope de la razón de déficit fiscal corriente a PIB
como la única vara para medir el desempeño fiscal. Se podría evitar
fácilmente si los analistas económicos -incluyendo las IFI- cambiaran su
manera de pensar y evaluaran el ajuste en términos de la única restricción presupuestal que importa económicamente, a saber, la restricción
presupuestal intertemporal. Tal como se discutirá en detalle más adelante, esta restricción dice que el valor presente de todos los ingresos guber- namentales futuros debe ser suficiente para cubrir el stock existente de
deuda más el valor presente de todo el futuro gasto gubernamental. Para
este cálculo, el valor presente del ingreso y el gasto son evaluados con
base en la tasa de interés que el gobierno paga sobre sus captaciones marginales de crédito. Cualquier proyecto con un retorno superior a la
tasa de interés debe ser llevado a cabo, pues hace más facil cumplir con
la restricción presupuestal intertemporal sin importar el efecto del pro- yecto sobre el déficit presupuestal corriente.
Muchos proyectos de mantenimiento y construccion de infraestructura tienen tasas de retorno tan altas que satisfacen esta condición. Sin
embargo por largo tiempo las IFI y la comunidad financiera internacional continuaron viendo los recortes en infraestructura como un medio
válido de ajuste fiscal. Para esta aproximación se han presentado varias
racionalizaciones. Una considera que algunas crisis macroeconómicas son
causadas por escasez de liquidez y no por el tipo de insolvencia cubierto
por la restricción presupuestal intertemporal. Los recortes en el gasto de
infraestructura liberarían algunos fondos de corto plazo para evitar así
estrategias tan dañinas como la impresión de moneda. Sin embargo, este
argumento es sospechoso. El papel de las IFI es precisamente el de facilitar la salida de crisis de liquidez de una manera que preserve el poten- cial de crecimiento de largo plazo al tiempo que evite la desestabilización en el corto plazo. Pero, volviendo al argumento del primer párrafo, al recomendar recortes en gasto de infraestructura se dice que el país en
proceso de ajuste debería resolver el apretón de liquidez tomando un
préstamo a una tasa de interés de 30 a 70%. Un programa de ajuste señado para resolver una crisis de liquidez no debería tener que acudir
a tan costosas fuentes de financiamiento.
Una segunda racionalización para los recortes en el gasto de infraestructura es que, aún si el gasto en infraestructura presenta altos retornos, dichos retornos pueden causarse a la sociedad y no a los gobiernos.
Si el problema macroeconómico es causado por un déficit presupuestal
excesivo, entonces los recortes en infraestructura podrían mejorar el escenario presupuestal aún si empeoran el potencial a largo plazo de la
economía. Este argumento es miope en varios aspectos. Primero, si los
recortes de infraestructura disminuyen el crecimiento, entonces esto tendrá un impacto fiscal negativo (descrito abajo). Segundo, la política fiscal puede ser diseñada para capturar una buena porción de los altos
retornos sociales al gasto en infraestructura.
Un tercer argumento a favor de los recortes en infraestructura durante los ajustes fiscales es que el gasto frecuentemente se va hacia elefantes blancos que no tienen una alta tasa de retorno. Esto es claramente
cierto en algunos casos3. Sería ingenuo creer que todo lo llamado gasto
en infraestructura en las cuentas fiscales es necesariamente productivo,
o que tal gasto debería ser el único -o aún el principal- indicador de
desempeño de la infraestructura pública. También, los gobiernos y las
IFI deberían poner bastante atención a los incentivos enfrentados por
las burocracias gubernamentales para proveer servicios eficientes de infraestructura. Sin embargo, esas consideraciones no logran justificar un
recorte indiscriminado en el gasto de infraestructura durante el ajuste
fiscal. Sería mucho mejor recortar sólo los elefantes blancos y mejorar
los incentivos para la prestación de servicios, y al mismo tiempo proteger de la austeridad fiscal a los nuevos proyectos productivos de construcción y mantenimiento.
Finalmente, se argumenta frecuentemente que el sector privado podría asumir muchos aspectos del suministro de infraestructura, por lo
que recortar el gasto público de infraestructura no es tan grave. Este
argumento encaja bien dentro del abandono por parte de América Latina del modelo de desarrollo estatista de las décadas de 1960 y 1970. El
suministro privado de infraestructura es un área prometedora que será
examinada con gran detalle en este libro. Sin embargo, con pocas excepciones, se encuentra en un estado relativamente incipiente en la
mayoría de los países (siendo el sector de telecomunicaciones la principal excepción). La infraestructura es suministrada públicamente casi son ricos. Aún en los casos en que el suministro privado de infraestructura es viable, la transición de la propiedad pública a la privada debe
ser pensada cuidadosamente. La apertura de las industrias de infraestructura a la participación del sector privado puede tener bastante sentido,
pero recortar el gasto público en infraestructura de alto retorno y esperar
que el sector privado llene la brecha de la noche a la mañana es un acto
de fe.
La conclusión es que el recorte indiscriminado de la infraestructura
pública de alto retorno durante el ajuste fiscal no tiene sentido en términos macroeconómicos ni en los microeconómicos. Tiene tanto sentido
como el principio empresarial satírico de: "Sufrimos pérdidas en cada
ítem, pero lo recuperamos con el volumen".
Este libro suministra los principales hechos en el patrón de gasto en
infraestructura durante el ajuste macroecónomico en America Latina en
las pasadas dos décadas junto con evidencia acerca de su tasa de retorno.
No se afirma que los recortes en infraestructura fueron tan extendidos
que convirtieron el paquete completo de ajuste en un retroceso en todos
los países. También sería ilusorio sostener que todo el gasto clasificado
como infraestructura necesariamente llevó al mantenimiento o la creación de capital productivo. Debe hacerse énfasis, sin embargo, en que las
reducciones de gasto en América Latina incluyeron algunos proyectos de alto retorno que nunca debieron ser recortados en un ejercicio diseñado para avanzar hacia la solvencia del sector público. La apertura de
las industrias de infraestructura a la participación del sector privado ha
tenido resultados mixtos, y hasta el momento no ha resuelto los problemas de infraestructura de América Latina.
Este capítulo introductorio presenta un marco analítico que subraya los conceptos relevantes acerca de la restricción presupuestal intertemporal
y el impacto de la infraestructura en el crecimiento. Luego, este marco
organizador es utilizado para resumir los principales hallazgos de los
otros capítulos del libro.

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